Основные понятия зарубежной теории государственного управления. Теория государственного управления как наука

Четвертый учебный вопрос

Впервые термин «государственно-административное управление» (public administrative management) был использован в программе Республиканской партии США в 1986 г., однако первые работы по государственному управлению появились еще в глубокой древности. Уже с тех времен известны работы философов Китая, Греции, Рима, Египта, содержащие рекомендации по различным аспектам управления.

В течение почти двух тысячелетий – со времен античности и вплоть до XVIII в. – все знания о социальных явлениях были единой целостной системой, которая сводилась к политике, а общественная жизнь была подчинена интересам государства. Это явилось основной причиной того, что теория государственного управления развивалась в русле общей политологической традиции и лишь в конце XIX в. стала выделяться в самостоятельную область научных исследований.

Существенный импульс к разработке теории государственного управления был дан реформами, централизованно проводимыми в системе государственного администрирования в США и странах Западной Европы в последние десятилетия ХIХ в. и в первые десятилетия ХХ в.

Эволюция науки государственного управления позволяет выделить три этапа:

1. 80-е гг. ХIХ в – 1920 г.;

2. 1920 г. – 1950 г.;

3. 1950 – по настоящее время.

Основоположниками теории государственного управления принято считать В. Вильсона, Ф. Гуднау и М. Вебера.

Профессор Вудро Вильсон в своей работе «Наука государственного управления» (1887 г.) попытался переориентировать политологию на изучение «организации и методов работы правительственных учреждений» в целом. Он подчеркнул, что «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделать его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления» . Он считал чрезвычайно важным подчеркнуть, что «государственное управление находится за пределами собственно политической сферы... Хотя политика и определяет задачи для органов управления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо». Задача государственной администрации состоит, прежде всего, в оперативном и компетентном проведении в жизнь решений политических лидеров. Отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, по мнению В. Вильсона, составляют самую сущность правительственной системы.

Им разработана модель «административной эффективности», предлагающая использование в государственном управлении методов организации и управления бизнесом. Он также обосновал необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования.

Идеи В. Вильсона во многом разделял американский ученый Дж. Гуднау, считая, что функции между политиками и администраторами должны быть четко разграничены, причем политики контролируют деятельность администраторов, а последние, в свою очередь, подчиняются решениям политиков.

Под влиянием этих идей ведущее место в теории государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления (менеджмента), не зависимого от политической идеологии.

Существенный вклад в разработку теории государственного управления внес немецкий социолог М. Вебер. Его классический труд «Хозяйство и общество» (1921), посвященный месту и роли бюрократии в государственном управлении, является актуальным до настоящего времени. По его мнению, бюрократия есть исторический феномен, возникший на этапе становления национального государства, способного оплачивать труд государственных служащих. Большую обеспокоенность у него вызывает количественный рост бюрократии: «Количественное увеличение государственного аппарата и расширение его социальных функций может сослужить плохую службу. Требовать механического роста государства – значит еще больше ухудшать положение». Он сформулировал универсальные принципы бюрократической организации.

Вебер, также как классики американской школы, считал, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен «управлять» прежде всего, беспристрастно, причем данное требование применимо даже к «политическим» управленческим чиновникам (без гнева и пристрастия он должен вершить дела).

В работах Вебера, Вильсона, Гуднау были высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории государственного управления:

· для того, чтобы реформировать аппарат управления, надо его хорошо знать, а, следовательно, изучать с научных позиций;

· аппарат государственно-административного управления должен быть отделен от сферы политики.

Во Франции вопросами теории государственного управления занимались А. Эсмен, Л. Дюги, А. Мишель, М. Ориу. Однако система государственного управления рассматривалась ими лишь в той мере, в какой помогала выяснению принципов и форм организации функционирования политических институтов государства в целом.

В Великобритании преподавание и изучение теоретических вопросов государственного управления началось в конце ХIХ в. в Лондонской школе экономических и политических наук, позднее – в Оксфордском, Кембриджском, Ливерпульском и других университетах. Значительный вклад в развитие теории внесли Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг и другие. Основное внимание в их работах уделено формам и особенностям организации государственно-правовых институтов, их организации, механизмам их функционирования и взаимодействия.

В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных исследований, целью которого стала выработка системного аналитического подхода к государственному администрированию. Аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе в 20-30 гг. ХХ в. и с этого времени изучение теории государственного управления становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы.

После Первой мировой войны государственное управление претерпело изменения: США и страны Западной Европы превратились в промышленно развитые, урбанизированные государства и, соответственно, появились новые программы и функции у государственных институтов.

Особенно большие успехи в этот период сделали американцы. Это связано, во-первых, с тем, что государственное управление, как вид деятельности, переживало период бурного развития, особенно во времена Великой депрессии 30-х годов. Во-вторых, учебные заведения уже в этот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых и был курс теории государственного управления. В Европе, особенно во Франции и Великобритании, такой возможности не было, так как система обучения там была излишне централизована. В-третьих, американцы считали, что наука государственного управления, и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Учебные курсы управления персоналом, человеческими отношениями, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для будущих кадров деловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, то появилось множество научных работ, учебников и преподавателей соответствующего профиля.

И еще один фактор – это утилитарный подход американцев: их научные разработки содержали практические рекомендации для государственных служащих, предлагали обоснованные проекты реформ.

В 1926 г. появился первый учебник по государственному управлению «Введение в науку о государственном управлении» Л. Уайта. В нем утверждалось, что государственное управление – это, отрасль науки, которая должна быть максимально приближена к реальности.

Наиболее известными направлениями в теории государственного управления в этот период были «классическая школа» (Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси) и «школа человеческих отношений » (иногда ее называют неоклассической) (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи), которая возникла в ответ на недостатки классической школы.

Современный этап в развитии науки государственного управления (50-годы – до настоящего времени) начинается с переосмысления достижений предшествующего развития. В этот период в науке наблюдалось стремление к созданию универсальных теорий. Главное внимание уделялось изучению взаимозависимостей, взаимосвязей ролей в государственном управлении. Возникали такие направления, как бихевиоризм, структурный функционализм, системный и ситуационный подход к научным исследованиям теории и практики государственного управления.

Представители бихевиористского направления Г. Саймон, Д. Макгрегор, Ф. Герцберг, Д. Томпсон, Д. Истон, утверждали, что, государственное управление основывается на взаимоотношениях между администрацией и органами, формируемыми на основе народного волеизъявления, поэтому в центре их внимания было изучение поведения индивидов как избирателей.

В русле поведенческого подхода разработано немало единиц анализа, которые успешно применяются в государственном управлении. Так, Г. Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования, как в теоретическом, так и в эмпирическом плане. Д. Трумэн разработал концепцию «группы интересов», которая используется для аналитических целей в государственном управлении. Это группы «с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к последним». Д. Спингер, не отвергая идей бихевиоризма полностью, предложил обратить внимание на изучение самих государственных институтов.

В этот период в исследовании проблем государственного управления получают широкое распространение структурно-функциональный, системный и ситуационный подходы (Р. Мертон, Д. Истон, Г. Алмонд, Т. Парсонс, В. Томпсон). Их представители обратили основное внимание на факторы, направленные на интеграцию и стабильность существующей системы государственного управления.

Применение теории систем к государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно взаимодействуют с внешним миром. В настоящее время системный подход является одним из самых влиятельных направлений в теории государственного управления.

Логическим продолжением теории систем стал ситуационный подход, который, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям, внес важный вклад в развитие государственного администрирования.

В популяризации теории государственного управления большую роль играет ООН. Начиная с 1967 г. под эгидой этой организации регулярно проводятся международные совещания экспертов по различным проблемам государственно-административного управления. Кроме этого, в рамках ООН сегодня осуществляется большая научно-исследовательская работа с практическим уклоном, проводятся сравнительные исследования методов государственного администрирования, создается всемирный банк данных о механизме государственного управления, осуществляется подготовка справочников и пособий по теории государственного управления.

ООН придает большое значение работе по обмену опытом между странами, разработке мероприятий регионального и межрегионального характера. Эксперты регулярно дают оценку и делают обзор административных возможностей государств, разрабатывают модели современных реформ в области государственного администрирования, предлагают программы обучения и переподготовки персонала.

Ведется также разработка категориального аппарата и методологии государственного управления в материалах международных совещаний экспертов ООН. Сегодня можно констатировать, что теория государственного управления имеет международное признание и официальный статус самостоятельной научной дисциплины.

Поэтому для нас в настоящее время весьма актуальной является задача исследования и обобщения опыта развития мировой науки государственного управления. Существует международный понятийный аппарат, материалы экспертов ООН по организации государственно-административной деятельности, которыми можно и нужно воспользоваться.

В настоящее время можно выделить ряд проблем, которыми занимается теория государственного управления. Это:

· проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном;

· проблема формирования кадрового состава квалифицированных государственных служащих;

· проблемы, связанные с техникой государственного администрирования.

Каждое из перечисленных направлений выступает в качестве предмета научного изучения и исследования государственного управления в условиях рыночной экономики, управления социальными процессами и т.д.

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

Высшего профессионального образования

«ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МОРСКОЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ АДМИРАЛА Ф.Ф.УШАКОВА»

ФАКУЛЬТЕТ МОРСКОГО ТРАНСПОРТНОГО МЕНЕДЖМЕНТА, ЭКОНОМИКИ И ПРАВА

КУРСОВАЯ РАБОТА

По дисциплине «Теория государственного устройства»

«Теория государственного управления»

Выполнил: курсант группы 1911

Кинзерская И.И.

Проверил: к.ю.н. доцент Зливко А.П.

НОВОРОССИЙСК 2013

ВВЕДЕНИЕ

Государство по природе своей есть организация политической власти и управления. Власть и управление - две основные, неразрывно связанные функции государства. Власть как способность одних групп общества навязывать свою волю всему обществу существовала и существует постольку, поскольку является орудием управления людьми. В основе политического господства повсюду лежало отправление какой-либо общественной должностной функции, и политическое господство оказывалось длительным лишь в том случае, когда оно эту общественную функцию выполняло. Поэтому надо признать корректным определение государства в собственном, узком смысле понятия как основного института политической системы классового общества, осуществляющего управление обществом, охрану его экономической и социальной структуры.

Анализ государственного управления состоит в признании его как объективно необходимой функции государства, как рациональной деятельности, не исключающей свободу, а являющейся общественно-политической формой ее выражения и осознанной реализации общественной необходимости.

Государственное управление имеет широкую сферу и масштабы применения - общегосударственный масштаб, региональный, местный уровни, уровень отдельной сферы и отрасли, коллектива. Оно осуществляется органами государственного управления и должностными лицами и всегда имеет властный характер, так как обладает полномочиями, производными от публичной власти.

Степень научной разработанности. Среди работ, непосредственно посвященных государственному управлению, выделяются работы следующих авторов: Атаманчук Г.В., Радченко А.И., Зеркина Д.Л., Игнатова В.Т., Глазуновой Н.И., Н.Б. Антонова, Л.М. Захарова и др.

Разумеется, издано и много других работ в различных жанрах: в коллективных монографиях, сборниках статей, журналах, материалах конференций и т.д.

Целью настоящей работы является: изучение теории государственного управления.

Задачи исследования:

Дать понятие государственному управлению.

Рассмотреть свойство системности государственного управления.

3. Описать виды и уровни государственного управления.

Изучить специфику государственного управления.

5. Сделать выводы.

Объектом исследования курсовой работы являются теория государственного управления

Предмет исследования: Теория государственного управления.

Структура и объем работы. Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка

ГЛАВА I Понятие и особенности административно-правовых норм

1 Понятие и признаки государственного управления

К определению понятия «государственное управление» можно подходить с разных точек зрения. Иногда управление определяется как такая государственная деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством. Классическая же дефиниция определяет управление как деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, которая осуществляется вне границ законотворчества и правосудия. Это так называемое негативное определение государственного управления выделяет и связывает воедино такие явления и институты, как государственное управление и правительство в качестве исполнительного органа единой государственной власти (а также других органов исполнительной власти) и органов местного самоуправления, реализующих в определенном объеме функции государственного управления (для чего государство делегирует им необходимые полномочия).

Государственное управление представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой передает, воспринимает и преобразует регулирующие воздействия таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь. Признаку системности государственного управления в специальной литературе уделяется особое внимание, так как в эту деятельность вовлечены миллионы управленцев (государственных служащих и должностных лиц), принимающих и исполняющих правовые акты управления, а также граждан и, кроме того, колоссальные финансовые, организационные, материальные и человеческие ресурсы. Системность государственного управления обеспечивает достижение поставленных задач и качественное осуществление управленческих функций, ибо она связывает в единое целое с помощью управляющего воздействия (прямых и обратных связей) субъектов и объектов управления.

Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание - целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния, т. е. обеспечения ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, т. е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств. Г. В. Атаманчук указывает на три обязательных свойства государственного управления:

управленческое воздействие опирается на силу государственной власти;

распространенность государственного управления на все общество (его всеобщность);

системность.

Государственное управление призвано осуществлять исполнительную власть. С организационной точки зрения государственное управление - это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Более конкретно - это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства.

Теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления, учитывающих вышеизложенные положения.

Государственное управление в широком понимании - это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т. д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие, как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т. д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти.

Государственное управление в узком понимании - это административная деятельность, т. е. деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне, как Российской Федерации, так и ее субъектов. В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком понимании.

Государственное управление в узком смысле - это практическая деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, российских агентств, федеральных служб, федеральных комиссий, федеральных надзоров), органов исполнительной власти субъектов РФ. К органам, реализующим функции управления, относится и местная администрация, ее органы и структурные подразделения. Все эти органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и являются основными субъектами государственного (или муниципального) управления. В их деятельности с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие управлению как особому виду государственной деятельности.

Понятие государственного управления включает важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:

государственная управленческая деятельность - это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;

область государственного управления - это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление экономической сферой, управление в социально-культурной и административно-политической областях);

отрасль государственного управления - это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством). Разнообразие функций государственного управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления;

сфера государственного управления - это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование). В этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах;

орган государственного управления (исполнительной власти) - это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Поскольку государственное управление осуществляется и посредством принуждения, то в качестве субъектов управления можно выделить организации, не относящиеся к органам исполнительной власти, которым делегированы соответствующие полномочия принуждающего характера:

а) суды общей юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушениях;

б) мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ;

в) общественные объединения (организации) и другие субъекты, уполномоченные государством применять меры контроля, а также выполнять важные государственно-управленческие функции.

Государственное управление, понимаемое в узком смысле, имеет следующие признаки.

Государственное управление представляет собой особый вид деятельности по осуществлению государственной исполнительной власти, которая отличается от деятельности по реализации законодательной и представительной власти по форме, методам и содержанию. Государственное управление - это исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов.

Государственное управление наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоустановление). Правотворческая деятельность заключается в том, что органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для других субъектов права (объектов управления), правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и самостоятельно осуществляют административную юрисдикцию (правоохранительную деятельность).

Государственное управление осуществляется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов, а также защиты прав и свобод граждан (признак всеобщности). Государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества - хозяйственно-экономическое строительство, социально-культурная и административно-политическая сферы (признак масштабности). Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации; в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур.

Государственное управление - это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности. В процессе государственного управления решаются задачи и осуществляются функции государства и обеспечиваются как интересы государства, так и конституционные права и свободы граждан.

Государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством, как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах РФ и образуют систему органов государственного управления. Действуя по поручению и от имени государства и реализуя функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами.

Государственное управление отвечает принципу законности, т. е. деятельность органов исполнительной власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов РФ. Управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции.

Государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т. е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последние годы появились новые формы организации - горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъектов управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами исполнительной власти, заключении публичных (административных) договоров.

Государственное управление основывается на принципе организационности, т. е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма. Организационная деятельность органов государственного управления включает исполнение как внешних, так и внутренних административных функций. Внутриорганизационная деятельность осуществляется также законодательными органами, судами, прокуратурой, создавая при этом необходимые условия для реализации непосредственных функций самих этих органов (законотворчество, правосудие, осуществление прокурорского надзора).

Государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера, т. е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого «принуждающего» управления (например, назначение административных наказаний, применение мер административного предупреждения или административного пресечения).

1.2 Функции государственного управления

Проблема управленческих функций позволяет создать оптимальную структуру и систему управления, определить объективные потребности органов управления в различных материалах и средствах.

Функция управления - это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей). Эти функции имеют ряд сходных признаков (например, по субъекту и объекту управления). Одним из важных вопросов является правовое установление функций государственного управления в функциях органов государственного управления, т. е. последние должны иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение функций государственного управления.

В учебнике функции управления рассматриваются как функции органов исполнительной власти (государственного управления).

В самом общем виде функции государства и его органов - это основные направления деятельности государства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом.

Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает конкретное направление организационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления.

Основные функции государственного управления - это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.

Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления.

Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование - предвидение изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование - это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов.

Планирование - это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.). Кроме того, это разработка целей, задач и направлений развития и реформы государственной деятельности и государственного управления. В процессе реализации функции планирования создаются программы по развитию отношений в различных отраслях и сферах государственного управления (федеральные, региональные и комплексные программы), а также программы по изменению и улучшению деятельности органа государственного управления и его структуры.

Организация - это формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении. Организация в узком смысле - это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления. Организующая деятельность включает действия и решения, конечной целью которых является обеспечение надлежащего функционирования органов государственного управления.

Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Распорядительство в узком смысле - это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами).

Руководство - это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство - это определение содержания государственной деятельности (например, управленческой).

Координация - это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Координация - это формирование «ансамбля» управленческой деятельности автономных административных центров и обеспечение гармоничного его функционирования. Если, например, существует несколько самостоятельных организационных систем, каждая из которых имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы осуществления функций, и требуется решить проблему соединения усилий различных органов управления, то в данном случае возможно создание органа управления, наделенного координационными полномочиями (в настоящее время координационными органами являются преимущественно государственные комитеты РФ, некоторые федеральные министерства и иные органы исполнительной власти, реализующие функции регулирования, межотраслевой координации и контрольно-надзорные функции).

Контроль - это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль - это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности. В определенных сферах государственной деятельности органы государственной власти постоянно усиливают контроль за совершением тех или иных действий. Контроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным. Одним из видов контроля является надзор, осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений).

Регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование - это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.

Полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация); установление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.

Содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности; экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей; государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей; контроль за выполнением установленных законом требований и положений; координационное управление; реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государственного регулирования все чаще находит свое отражение в федеральных и иных законодательных актах.

В некоторых отраслях государственного управления государственное руководство и управление невозможно, да и нецелесообразно заменять государственным регулированием. Например, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией подчинено режиму централизованного прямого управления. Вместе с тем в отраслях управления промышленностью и хозяйственного строительства уже давно применяется на практике механизм государственного регулирования, так как он в большей мере способствует созданию благоприятных экономических, организационных и юридических условий для функционирования предприятий, коммерческих и некоммерческих организаций. Государственное регулирование отрицает прямое административное вмешательство органов государственного управления в производственную и иную хозяйственную деятельность предприятий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур, а также налоги, сборы, тарифы, пошлины, государственный заказ.

Государственное регулирование характеризуется как «положительное» государственное управление, т. е. непрерывное решение вопросов общественной и государственной жизни государством и его исполнительно-распорядительными органами. В сферу деятельности этих органов и должностных лиц попадают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сертификации, ветеринарии и т. д.

Учет - это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов; система учета, как правило, включает органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области.

3 Виды государственного управления

Видами государственного управления являются:

внутреннее государственное управление, осуществляемое исполнительными органами государственной власти в целях организации самой системы этих органов и обеспечения правовых режимов их работы, т. е. для проведения позитивной управленческой деятельности для решения государственных задач и исполнения нормативных правовых актов (осуществление действий по организации деятельности самих исполнительных органов государственной власти, совершенствованию института государственной службы, разработка и принятие нормативных правовых актов);

внешнее государственное управление осуществляется органами исполнительной власти в целях реализации «внешних» (в том числе иногда и принуждающих) полномочий, т. е. полномочий, адресованных субъектам права (физическим и юридическим лицам), не входящим в структуру государственной администрации (например, осуществление деятельности по регистрации и лицензированию);

внутриорганизационное государственное управление - осуществление исполнительно-распорядительных функций органами законодательной (представительной) власти, судами, прокуратурой и иными государственными органами, традиционно не относящимися к исполнительным органам государственной власти.

Государственное управление урегулировано публичным (административным) правом, при этом отдельные государственно-управленческие вопросы подлежат частноправовой (гражданско-правовой) регламентации. Поэтому следует различать суверенное государственное управление и управление, осуществляемое в частноправовых формах. Эти виды управления характеризуются различными правовыми формами. Если государственное управление осуществляется в форме публичного права, то тогда говорят о суверенном (публичном) управлении, реализуемом самим государством (его органами, государственными служащими) либо от его имени; если управленческая деятельность установлена частным правом, то здесь речь идет о частноправовом управлении.

Суверенное управление - это управление «принуждающее» (правоохранительное, атакующее, «нападающее», ограничивающее права субъектов права, жесткое), т. е. применяющее меры административного принуждения. В данном случае контрольно-надзорные органы и должностные лица применяют меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, наказательного и восстановительного характера. Здесь возможно временное ограничение реализации прав и свобод граждан, права распоряжения объектами собственности физических и юридических лиц. Принудительное управление осуществляется в основном полицейскими и другими контролирующими органами, в задачи которых входит обеспечение общественного порядка, предотвращение правонарушений, защита общества от опасностей. Главным принципом «принуждающего» управления является законность.

В отечественной административно-правовой литературе последних десятилетий проблемы «частноправового» управления не затрагиваются. Такой вид управления имеет место в тех случаях, когда само государство не выступает в роли суверенного участника правоотношений. Поэтому оно предполагает равноправие государства как участника частноправовых отношений, т. е. участвует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы, увеличивает свое состояние или продает его, совершая при этом соответствующие действия. Деятельность, осуществляемая в частноправовых формах, направлена на достижение государственно-управленческих целей и решение государственно-правовых задач путем участия в экономической жизни.

Частная область государственного управления охватывает материальные (экономические) потребности управления, т. е. когда государство выступает в качестве частного предпринимателя и заключает различные договоры. К ним относятся, например, договоры купли-продажи, которые имеют целью обеспечение управления необходимыми для управленческой деятельности материалами (формирование и обеспечение деятельности персонала управления, приобретение материалов, техники, канцелярских принадлежностей, земельных участков для возведения административного здания), договоры подряда с дорожно-строительными предприятиями, договоры лизинга и договоры на сервисное обслуживание, трудовые договоры со служащими и рабочими, находящимися на публичной службе. Государство участвует в этих договорах в качестве не только заказчика и потребителя, но и субъекта, желающего получить экономическую (финансовую) прибыль как самостоятельный предприниматель на равных с другими предпринимателями.

Управление, в процессе осуществления которого используются частноправовые средства и механизмы, может также осуществляться как хозяйственная деятельность органов публичной власти по обеспечению «нормального» существования общества (например, государственное обеспечение электроэнергией, газом, водой, теплом; организация самими городами, поселками и другими административно-территориальными единицами уборки мусора, очистки сточных вод, ликвидации вредных веществ и т. д.). Такое управление, которое можно назвать созидающим, «положительным», является необходимым атрибутом современного социального государства. «Положительное» управление - это забота государства о нормальном существовании людей; это и управление образованием, и социальным строительством (строительством жилья на льготных условиях для определенных категорий населения), и управление в области здравоохранения, экономики, транспорта, электроснабжения, водоснабжения и т. д. Подобная форма организации управления распространена во многих странах, причем она допускается лишь в определенных случаях. Там, где не имеется четкого правового регулирования со стороны государства, положительное управление могут осуществлять частные предприятия.

Управление с точки зрения его организации в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее управление и особенное (специальное) управление. Общее управление предназначено для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности. Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области - финансы, строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т. д.

государство субъективный политика картина

ГЛАВА II Теория государственного управления

1 Основа теории государственного управления

Изучение государственного управления как системы предполагает структурно-функциональный подход. Понятия структуры и функция вписываются в более универсальное - система. Структурно-функциональный анализ подчинен решению проблем, с которыми связано существование и поддержание жизнеспособности системы.

В современной теории управления структурно-функциональный подход, пишет Н. Мысин, включает два аспекта. Структурный аспект: а) выяснение компонентов, составляющих данную систему; б) определение закономерных связей этих компонентов. Функциональный аспект: изучение внутреннего механизма функционирования элементов системы, а также изучение внешнего функционирования системы-взаимодействия системы с внешней средой. Знание внутреннего механизма функционирования (взаимодействия элементов системы) раскрывает направленность функционирования на сохранение системы, а также на реализацию главной функции по отношению к более общей системе, куда она входит. Анализ внешнего функционирования предполагает обращение к кибернетическим понятиям: прямая и обратная связи, закрытая система, черный ящик, открытая система, адаптация. Эффект модели черный ящик очевиден в познании и управлении поведением так называемых непредсказуемых властных и политических субъектов, что присуще российской политической жизни.

По природе своей управленческая деятельность государства направлена на регулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов между общими и частными интересами. Конфликтное взаимодействие элементов управляющей и управляемой систем, субъектов интеграции и дезинтеграции, развития и разрушения и т.д. свойственно государственно-общественным системам. Поэтому конфликтологический подход в теории государственного управления является таким же объективно обусловленным, как и другие, вышеназванные. Он неотъемлемая черта диалектической методологии познания и практической деятельности. Правда, в молодой конфликтологической науке такая концепция разделяется не всеми. В противоположность точке зрения немецкого политолога Р. Дарендорфа, рассматривающего политико-социальный процесс как цепь конфликтов, концепция Т. Парсонса ориентирована на изучение социального порядка, стабильности социальной системы, где конфликт трактуется как явление временное, незакономерное.

Казалось бы, что прямая противоположность указанных концепций исключает возможность какого-либо их сочетания, И, тем не менее, Р. Дарендорф считает, что его позиция (конфликтная модель общества) не более верна, чем другая - функциональная модель согласия. По его мнению, обе полезны и необходимы для социологического и политологического анализа, так как в общественной жизни постоянно присутствуют оба компонента общественных отношений: сотрудничество и конфликт.

Рассмотренные типы теоретического анализа феномена государственного управления не исчерпывают всего методологического арсенала науки. В ходе дальнейшего изложения ее основ можно обращаться к такой категории социальной философии, как деятельность. Ее абстрактная системная модель: потребности-интересы-цели - вполне приложима к анализу государственного управления как специфического типа социальной деятельности.

Можно было бы упомянуть политико-культурологический подход, получивший распространение в политической науке за последние годы. Он дает возможность по типу политической культуры, характерному для того или иного общества, судить о политической системе, о характере государственно-правовых институтов, их управленческой деятельности и государственно-управленческих отношениях.

Критерий любой методологии, применяемой в конкретных областях научного познания, - возможность достижения объективной истины и эффективность практического действия, основанного на реализации полученного знания. Такая возможность, однако, ограничивается социальными условиями познания. Отметим некоторые особенности, характеризующие познание политико-управленческих процессов.

Первая особенность. Анализ процессов государственного управления во всех случаях по форме субъективен, ибо аналитик (будь то практический политик или теоретик) осуществляет его с позиций определенной части общества, скажем, социальной группы, политической организации и др. Он участник политической жизни страны, государства (по меньшей мере, как гражданин). Аналитик мыслит на основе того материала, тех представлений, которые сложились или складываются, а то и господствуют, в данное время в обществе.

Объективная истина в политических науках более чем в других, выражена в субъективной форме.

Вторая особенность. Теория политического управления не может перекочевывать из одной страны в другую, якобы благодаря фактологическому обоснованию ее объективности, не меняя своего проблемного поля, средств, приемов и направления исследования, а только за счет усреднения свойств политических субъектов. Чтобы построить науку о политическом объекте, нужна, прежде всего, его онтологическая картина, свойственная данной стране. В российской политической науке пока нет сколько-нибудь удовлетворительной картины, изображающей политику (добавим: политику государственного управления) в качестве объекта научного познания. И это создает серьезные трудности на пути формирования научного знания. Однако такое обстоятельство не означает, что данная наука невозможна в принципе. Теория государственного управления формируется на основе, во-первых, исторического опыта, в том числе советского, во-вторых, современного международного и российского опыта, пусть даже во многом разрушительного.

Третья особенность. Построение теории государственного управления на основе онтологической картины современного российского государственного строительства и политики управления создает реальную предпосылку для субъективистского, идеологически и политически ангажированного подхода в понимании социальной функции теории - интерпретации ее как теории инструментальной. Данный термин использован известным современным американским экономистом и социологом Д. Гелбрейтом при критической характеристике тех западных экономических теорий, авторы которых видят свою главную цель и функцию теории не в объективном объяснении действительно существующей экономической системы в данной стране, а в формировании представлений об этой системе, сходных или совпадающих с представлениями доминирующих в обществе сил и организаций. Субъективистский теоретический образ служит заменителем объективной реальности и является инструментом обоснования политики господствующих властных структур.

Действительная функция теории, будь то экономической или политической, - не обслуживание каких-то интересов, не инструментальная функция, а объясняющая, способствующая объективному пониманию людьми, в том числе лидерами, правящими элитами и господствующими экономическими субъектами, социальной реальности.

Инструментальность теории государственного управления формируется в ответ на социальный заказ господствующих групп и институтов власти. Однако она имеет источник (еще раз подчеркиваем) в объекте познания- онтологической картине существующей в данной стране системы государственного управления. В том и трудность преодоления инструментального подхода в теоретическом анализе проблем государственного управления.

Наконец, еще одна особенность связана с тем, что объектом отражения анализируемой нами теории является современная политико-социальная действительность, а ее (современность) - динамичную, противоречивую, во многом с неопределенными перспективами на будущее, всегда сложнее понять и объяснить, чем уже состоявшееся прошлое. Хотя познание прошлого тоже не беспроблемно. Методология в том случае обеспечивает постижение объективной истины, если конкретизируется и реализуется в адекватных научных методах и технологиях описания и объяснения действительности. Остановимся на этом вопросе.

2.2 Методы теории государственного управления

Комплексный характер теории и ее методологической основы определяет и соответствующую совокупность объективных и субъективных, социологических, политологических и общенаучных, теоретических и эмпирических методов изучения политико-социальной и политико-правовой реальности. Прежде всего, следует отметить, что, как и в любой политической, юридической и социологической дисциплине, в теории государственного управления постоянно актуальной проблемой является проблема соотношения объективного и субъективного методов познания. Шведский социолог П. Монсон отмечает: ... вопрос объективного и субъективного, прежде всего соотношения между ними, является основополагающей проблемой, которую изучают и анализируют большинство обществоведов. Значение данного вопроса вытекает из природы государственного управления как политико-социальной реальности, характеризующейся единством объективного и субъективного аспектов.

Государственное управление, пишет проф. Г. Атаманчук, - субъективный фактор. Это определение верно, если рассматривать его в соотношении с общесоциальными объективными материальными основами.

Но оно не полностью отражает реальную структуру последнего и как объекта, и как процесса деятельности. Ведь, как правильно отмечает автор, в государственном управлении слиты элементы сознания - представления, идеальные образы, логические конструкции - и деятельность, преобразующиеся в управленческом процессе в материальность, приобретают соответствующую предметность. И это еще не все. В структуру государственного включены в качестве неотъемлемой его стороны некоторые материальные и объективированные символические элементы. Это орудия и многие средства управления, правовые нормы - объективированные формы выражения общей государственной воли и интересов, совокупность текстов - директивных, политических и пр. документов, иная управленческая информация, зафиксированная в объективной языковой символической форме. Сказанное в полной мере можно отнести к государственному управлению, поскольку в его структуре политический фактор - одна из составляющих. Словом, по своей природе и структуре государственное управление представляет собою единство субъективного и объективного аспектов.

Двойственное бытие государственного управления как воплощения объективной и субъективной политико-социальной реальности определяет необходимость применения при его изучении объективных и субъективных методов. Объективный метод означает взгляд на изучаемый объект - государство и его деятельность - извне, как бы со стороны. Это способ объяснения совокупности элементов и взаимосвязей, составляющих государственное управление, через анализ объективных результатов управленческой деятельности безотносительно к их оценке познающим субъектом. Субъективный метод предполагает рассмотрение объекта изнутри как собственной организации людьми своей политико-социальной, экономической и др. видов жизни как реальности, связанной с общественными интересами и ценностями. Если объективный метод исходит из того, что отправной пункт анализа - объект, существующий независимо от познающего субъекта, то в субъективном методе исходным пунктом анализа является не сам объект, а представление о нем тех или иных членов общества, точка зрения изучающего. Содержание субъективного метода составляет описание и объяснение политико-социальной реальности через призму отношений субъекта (его мнений, позиций, интересов).

Ценностно-нормативный подход - его существенная сторона. Примерами объективного метода служат: наблюдение, сравнение и обобщение явлений и процессов действительности, метод разработки описательных моделей управленческой деятельности и отношений, аналоговый метод и др. А субъективного - разнообразные социологические приемы изучения общественного мнения на предмет отношения и оценки конкретных управленческих действий государственных институтов, метод управленческого эксперимента и др. К этой группе субъективных методов можно отнести совокупность приемов разработки нормативных управленческих моделей, конструирующих образы управления в идеале (как он представляется субъекту).

Объективный и субъективный методы несоизмеримы. Однако они могут быть объединены, так как обусловлены спецификой политико-социальной реальности, воплощающей в себе объективную и субъективную стороны. Тем не менее, при объединении неизбежны трудности, в частности связанные с тем, что субъективный метод предполагает подбор объектов для изучения по усмотрению исследователя, с учетом его представлений об общественных приоритетах и ценностях, потребностях и интересах. Такой подход создает проблемную познавательную ситуацию, подмеченную еще немецким социологом М. Вебером. Суть ее в том, что конструирование объекта исследования (подбор фактов) - субъективный процесс, но результаты исследования должны быть объективными, общезначимыми (научной истиной). Какое же решение предложил М. Вебер? Результаты должны быть получены таким способом, который давал бы возможность подвергнуть их проверке независимо от взглядов и настроений исследователя.

Воплощением единства объективного и субъективного методов изучения и объяснения управленческих процессов служит научно-практический эксперимент. Это - способ получения информации об изменениях в поведении и деятельности субъектов и объектов государственного управления, обусловленных воздействием на них некоторых управляемых и контролируемых факторов. Эксперимент - метод опытной проверки обоснованности и эффективности определенных научных положений и рекомендаций теории.

В практике государственного управления - это важный источник эмпирических данных для принятия эффективных решений.

Объективность полученной экспериментальным методом информации может быть обеспечена при соблюдении необходимых требований, установленных теорией социального познания. Отметим некоторые из них. Прежде всего - методологически выверенное определение экспериментального фактора - условия или совокупности условий, рассматриваемых в качестве причины изучаемых изменений управляющей системы, репрезентативность этого фактора. Необходим выбор конкретной экспериментальной ситуации - условий внешней среды, относящихся к эксперименту. Как экспериментальный фактор, так и условия должны быть репрезентативными (типичными, представительными) и максимально приближенными к естественным явлениям и процессам государственного управления. Выбор объекта и предмета эксперимента определяется конкретными проблемами, требующими теоретического и практического решения. Главным образом - это проблемы эффективности государственного управления.

Государственное управление - это социальная (в широком смысле слова) деятельность людей и складывающихся на ее основе общественных отношений. Оно осуществляется в социальной среде и испытывает на себе ее влияние, особенно значительное со стороны социальной структуры общества. В этой связи вполне понятна роль социологических методов в научном познании государственного управления. Политико-социологический анализ позволяет решать многие теоретические и практические вопросы, связанные с разработкой стратегии управления и пониманием социальных потребностей, интересов и ценностей, которые определяют конкретное содержание задач, решаемых государственными органами. Социологические методы - основное средство изучения обратных связей во взаимодействии систем управления и общества. В частности, выражающихся в отношении отдельных социальных групп населения к тем или иным решениям государственных институтов. При помощи социологических методов, в частности эмпирических, выясняется социальная эффективность государственной политики, включая экономическую, правовую систему, политическую и правовую культуру граждан.

Социологические методы в изучении государственного управления важны также потому, что они позволяют опустить научный анализ с макроуровня на микроуровень, т.е. на уровень исследования конкретных отдельных индивидов, их поведения и ориентаций в сфере государственного управления. Ведь общая теория - это политическая наука макроуровня. Да иначе и быть не может, поскольку государственное управление не локализовано в какой-то отдельной сфере общества. Оно охватывает все главные сферы, являясь важнейшей общей официальной легитимной формой организаций и регулирования жизнедеятельности людей. Понять и объяснить сущность, содержание, принципы и другие проблемы государственного управления возможно лишь на макроуровне, чему и служат охарактеризованные выше методологические основы теории. И действительно, сможет ли исследователь осмыслить, например, государственное управление как целостную систему, изучая только поведенческие акты отдельных групп, граждан или даже политических лидеров? Думается, что нет. Эмпирическое исследование зафиксирует определенное отношение респондентов к поступкам, скажем, такого-то лидера в данный момент или к конкретным акциям государственной власти в отдельно взятой ситуации. Но такое исследование не даст нам научной информации о системе в целом, о ее направленности и т.д. О демократичности той или иной системы политического руководства обществом нельзя судить по тому, как демократично ведут себя отдельные группы электората и, тем более, отдельные избиратели, голосуя за предлагаемых политическими объединениями кандидатов. Все это так. Тем не менее, общественные действия масс, крупных и небольших социальных групп, деятельность органов и в целом системы государственного управления и управленческие отношения складываются из действий и поведения многочисленных отдельных личностей, руководящих, должностных и рядовых граждан. Посему без изучения их эмпирическими методами невозможно составить общую картину деятельности государства. Следовательно, политико-социологический анализ на микроуровне, не имея доминирующего значения, служит инструментом добывания и накопления фактологического материала для теоретических обобщений, объясняющих феномен государственного управления на макроуровне.

Отмечая важное значение эмпирических методов политико-социологического исследования, нельзя не учитывать возможность проявления субъективизма.

ГЛАВА III Совершенствование государственного управления

Итоговым, концентрированным выражением деятельности общества и государства по созданию "опережающего состояния" государственного управления в общественном развитии является процесс совершенствования самого государственного управления. Он представляет собой подсистему в государственном управлении с соответствующими целями, предметом, принципами и организацией,· смысл которой заключается в придании государственному управлению как системному общественному явлению способности самопреобразования, саморазвития, самоулучшения.

Целевая ориентация совершенствования государственного управления, исходя из всего сказанного, видится в том, чтобы, во-первых, обеспечивать максимально достижимое соответствие содержания управляющих воздействий органов государственной власти и местного самоуправления потребностям и закономерностям управляемых объектов - всей общественной системы; во-вторых, формировать наиболее рациональные и эффективные взаимосвязи между управляющими компонентами государства и управляемыми объектами, а также субъектами других видов управления; в-третьих, поддерживать в оптимальном состоянии (с общественной и экономической точек зрения) организационную структуру государственного управления; в-четвертых, способствовать постоянному относительному и абсолютному уменьшению общественных затрат на управление; в-пятых, повышать эффективность форм, методов и других элементов государственно-управленческой деятельности.

Эту общую целевую ориентацию совершенствования государственного управления можно условно подразделить на две группы целей: внешние и внутренние. Внешние цели состоят в повышении эффективности управляющих воздействий, их упорядочении и систематизации, в обеспечении адекватности объективным запросам управляемых объектов.

Реализация внутренних целей предполагает совершенствование самой управляющей системы, улучшение ее мобильности, рациональности, внутренней жизнедеятельности. Далее цели конкретизируются в зависимости от объекта анализа и преобразования (элементов, сторон и аспектов государственного управления). Поэтому важнейшим и исходным элементом процесса совершенствования государственного управления выступает его научно обоснованное "древо целей", на основе которого определяются предмет, структура, актуальность, последовательность и другие проявления совершенствования государственного управления. Должна быть ясность в том, чего же мы хотим добиться от совершенствования государственного управления.

Наряду с целями и на их основе важным элементом процесса совершенствования государственного управления выступает его предмет. Ведь надо заранее и точно знать, что подлежит совершенствованию, какие реальные процессы следует познавать и улучшать. Предмет данного процесса имеет двойственный характер: гносеологический и предметно-практический, свидетельствующий о том, что подлежащие совершенствованию управленческие явления представляют собой и объекты познания (теоретического постижения), и объекты практического преобразования.

Если обобщить все сказанное в о государственном управлении, то можно обозначить такие "блоки" предмета его совершенствования:

а) постоянное и охватывающее все уровни и направления улучшение и упрочение взаимодействий между управляющими и управляемыми компонентами системы государственного управления, что предполагает совершенствование главным образом "древа целей" и функциональной структуры государственного управления;

б) непрерывное развитие общественной сущности государственного управления посредством его все более глубокой демократизации, расширения участия граждан в его процессах, становления и активизации самоуправляемых общественных механизмов, что связано преимущественно с совершенствованием организационной структуры государственного управления;

в) системная рационализация государственно-управленческой деятельности с целью все большей социальной, организационной и правовой обусловленности, обоснованности и эффективности каждого ее элемента, умелое сочленение и полное использование человеческого потенциала и научно-технических средств управления;

г) создание информационных, организационных и других условий, факторов и стимулов, обеспечивающих введение в управленческую практику и эффективное применение в ней научных форм, методов и средств овладения человеком объективной действительностью;

д) постоянно и научно прогнозируемое улучшение системы подбора, использования, подготовки и повышения квалификации управленческих кадров всех категорий, развитие методов, средств и форм стимулирования инициативного, качественного и ответственного исполнения государственных должностей;

е) широкое использование социально-психологических факторов развития свободных, демократических, обоюдоответственных отношений между всеми участниками государственно-управленческих отношений.

Возможна, конечно, и дальнейшая детализация элементов и взаимосвязей предмета совершенствования государственного управления, но это уже относится к специальным отраслям государственного управления, в которых они должны и изучаться, и практически реализовываться.

Сложность целей и предмета совершенствования государственного управления обусловливает использование определенных принципов при осуществлении всей этой работы. Назову следующие основные принципы. Прежде всего, это принцип системности, обусловливающий охват данным процессом какой-либо крупной составной части функциональной и организационной структуры государственного управления, подсистемы органов государственной власти и местного самоуправления.

Далее, принцип комплексности, требующий учета многообразия элементов государственного управления, их сторон, свойств, аспектов, охвата различных факторов, средств, форм, методов и т.д., которые реально и в совокупности влияют на управленческие процессы. Нельзя забывать также о принципе непрерывности, исходя из которого действия по совершенствованию государственного управления должны вестись каждодневно, шаг за шагом, но неуклонно. Любые "радикальные" преобразования система государственного управления всегда переживает болезненно, часто теряет уже достигнутый уровень стабильности и упорядоченности, в то время как небольшие подвижки, осуществляемые системно, сохраняя целостность государственного управления, постепенно переводят его в новое качество. Это, наконец, принцип плановости, свидетельствующий о том, что цели процесса совершенствования государственного управления могут достигаться лишь путем тщательно спланированных и последовательно выполняемых действий. Ведь речь идет о совершенствовании системы государственного управления, а не только каких-то отдельных ее элементов.

Принципы необходимо применять скоординированно, во взаимосвязи друг с другом.

Процесс совершенствования государственного управления должен быть, разумеется, надлежаще организован. На практике сложилось в основном три способа решения таких вопросов: осуществление рационализации тех или иных элементов управления силами персонала соответствующего органа или подсистемы органов (по собственной инициативе и за счет внутренних ресурсов); обоснование предложений по рационализации силами привлеченных специализированных (проектных, экспертных и т.п.) организаций, внешних по отношению к рассматриваемой структуре управления; разработка и реализация проектов (планов) рационализации объединенными силами представителей, как соответствующего органа, так и внешних специализированных организаций.
Каждый из названных способов имеет свои достоинства и слабые стороны. Полной и достоверной информацией о состоянии управленческой деятельности в определенном органе (ее тайнах) владеет, конечно, его коллектив, которому, как говорится, "на месте виднее". Но специализированные организации лучше знают в большинстве своем мировой и национальный опыт, имеют отработанные методики анализа и оценки управленческих процессов, настроены на объективный подход; им не хватает лишь конкретной информации. Поэтому самые плодотворные результаты приносит объединение усилий, сочетание здесь типичного, что освоено специализированными организациями, и уникального, носителем чего выступает коллектив каждого отдельного органа. Многие страны, особенно развитые, постоянно разрабатывают и реализуют программы (планы) совершенствования своего государства, его аппарата и государственного управления, создали для этих целей различные структуры в виде министерств, комитетов, комиссий и т.д. Почти каждая политическая партия в своих программных документах имеет раздел, посвященный развитию государственности. Свидетельством актуальности данной проблемы является существование в большинстве стран, прежде всего США, Японии, Европейского сообщества, значительного числа консультационных структур (фирм), специализирующихся на совершенствовании управления. Имеет место по этим вопросам международное сотрудничество, где действуют соответствующие международные организации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Государственное управление - это объективно необходимая, обусловленная природой государства и спецификой человеческого общества как единого организма, целенаправленная, рациональная деятельность, обеспечивающая бытие и прогресс общества. Она не исключает стихийную саморегуляцию общественного организма. Последняя в жизнедеятельности политической системы не играет ведущей роли, хотя и ограничивает сферу рационального воздействия на общественные процессы.

В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Оно состоит из массы управленческих решений и организационных действий.

Для государственного управления свойство системности приобрело принципиальное значение. Только его наличие придает ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность.

В зависимости от различных критериев (уровня, области, характера и объема управления) выделяют различные виды государственного управления совокупность способов и методов управления, которые использует государство.

Для государственного управления характерны следующие признаки: выполнение общезначимых функций; нормативно-распорядительное регулирование; подзаконный характер деятельности; использование властных полномочий.

Государственное управление ¾ это деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

I. Нормативно-правовые акты

1.Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)

2.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) № 51-ФЗ от 30 ноября 1994 г. (ред. от 06.12.2011, с изм. от 27.06.2012)

3.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) № 14-ФЗ от 26 января 1996 г. (в ред. от 30.11.2011)

II. Научная и учебная литература

4.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, дополн.- М.: Омега - Л, 2005. - 584 с.

5.Афанасьев В.Я., Глазунова Н.И. Система государственного управления: Кн. 1. Управление и право. - М.: ГУУ,2006. - 387 с.

.Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009. - 350 с.

.Государственное управление. Основы теории и организации. Т. 1 /Под ред. В. А. Козбаненко. - М.: Статус, 2007. - 487 с.

.Гуторова А.Л. Система государственного управления: В 5 кн. Кн. 2. Государство и политика. - М., ГУУ, 2005. - 290 с.

.Зеркин, Д.П. Основы теории государственного управления/ Д.П. Зеркин, В.Г. Игнатов. -- Ростов н/Д, 2006. - 364 с.

.Мысин С. Теория социального управления. - СПб., 2008. - 300 с.

.Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. - 2-е изд., перераб. и доп.- М.: ЮНИТИ-ДАНА,2007. - 400 с.

12.Рой, О.М. Система государственного и муниципального управления / О.М. Рой. - СПб.: Питер, 2008. - 136 с.

Репетиторство

Нужна помощь по изучению какой-либы темы?

Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.

(по учебнику Малышевой М.А. Теория и методы современного государственного управления)

Государство является формой политической организации общества. Основное его назначение состоит в защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами.

Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место. Это связано с тем, что с одной стороны, государственное управление - это механизм реализации властных полномочий государства по руководству, организации и целенаправленному государственно-властному воздействию на общество и все его подсистемы. С другой - особый вид профессиональной деятельности по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях реализации его правотворческих, правоисполнительных, правоохранительных и воспитательных функций.

Кроме того, термин «государственное управление» характеризует и отрасль научных знаний.

Объектом науки государственного управления является государство и его аппарат, различные подразделения органов публичного государственного и муниципального управления, как в целом, так и в отдельных его частях, подсистемах и институтах.

Предметом - сущность, содержание и закономерности государственного управления; структура, принципы, формы, методы и правовые основы взаимоотношений государства (как субъекта управляющего воздействия) и общества (как объекта этого воздействия); особенности управленческих проявлений в различных социальных сферах (политике, экономике, социальной сфере, международных отношениях и др.); объективные условия и субъективные факторы, обусловливающие характер управления.

В научной и учебной литературе «государственное управление» рассматривается как:

Сознательное организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования (Г.В.Атаманчук)

Целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему государственных органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. (Е. В. Охотский).

Возникновение теории государственного управления обычно связывают с научным направлением, появившемся в XVII в. в Австрии и Германии, где в университетах читали курс «камеральных» наук, т.е. цикл административных и экономических дисциплин . Камералистика изучала структуру административных служб, а также пути и средства улучшения их работы.

В конце XIX в. камеральные науки пришли в упадок, так как именно в этот период началось бурное развитие политической науки и собственно теории государственного управления, эпицентр которой переместился в США. Основоположником американской науки государственного управления считают двадцать восьмого президента этой страны Вудро Вильсона (1856–1924).

Основные положения концепции В. Вильсона были изложены в его статье «Изучение администрации» (1887), поводом для написания которой явилось принятие закона Пендлтона (1883), положившего конец «системе дележа добычи» (spoils system) при организации федеральной государственной службы на основе «системы заслуг» (merit system).

Принятие этого документа положило начало законодательному оформлению современного института гражданской службы (civil service). Закон Пендлтона предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и действует в США по настоящее время. В. Вильсон считал, что отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, «составляют самую сущность правительственной системы» .

Под влиянием идеи В. Вильсона ведущее место в теории административно - государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления .Интересно отметить, что впервые термин «public administrativemanagement» (административно-государственное управление) был использован в программе республиканской партии США 1986 г. В этой программе осуждалась «некомпетентность» демократического правительства, не владеющего научными методами управления.

Первым ученым, давшим систематизированный анализ государственной бюрократии , был немецкий социолог Макс Вебер (1884-1920). Его классическая работа «Хозяйство и общество» (1921) представляет ценность до настоящего времени как основа изучения иерархии исполнительной власти и интересов ее сотрудников . Вебер создал свою теорию бюрократии в рамках более общей теории власти. Он показал, что власть или господство подразумевает не только силу, но и наличие определенных ценностей, убеждений, на которых зиждется послушание управляемых.

Сам М. Вебер считал идеальным административно-государственное управление, построенное на жестких бюрократических принципах :

Задача служащих государственной администрации при этом заключалась только в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего и разрабатывались определенные правила государственного администрирования.

Вебер представлял профессиональных государственных служащих как высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных подготовкой, с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность .

По его мнению, без этого возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства , что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность государственного аппарата.

М. Вебер считал также, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен «управлять» прежде всего беспристрастно - данное требование применимо даже к так называемым «политическим» управленческим чиновникам, - по меньшей мере официально, коль скоро под вопрос не поставлены «государственные интересы», т.е. жизненные интересы господствующего порядка. Sine ira et studio - без гнева и пристрастия должен он вершить дела.

Анализ Вебера основывался на изучении бюрократии Германии, но разработанные им принципы универсальны и могут быть использованы применительно к различным странам и условиям.

В. Вильсон, М. Вебер оказали значительное воздействие на развитие теории государственного управления. В их трудах были разработаны две основополагающие идеи:

Изучение с научных позиций администрации является центральной задачей для осуществления реформ государственного управления;

государственный аппарат должен быть вне политики.

Большинство исследователей считают, что именно появление их работ свидетельствовало о начале развития теории государственного управления как самостоятельного научного направления.

Свое дальнейшее развитие теория государственного управления получила в трудах классической школы и школы «человеческих отношений», представлявших направление «научный менеджмент», которое преобладало в первой трети XX в.

Целью классической школы была разработка принципов административно - государственного управления . При этом почти все представители классической школы (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Булей) исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в. Разных странах. «Классики» утверждали, что система государственного управления - это регламентированная иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории . Эта модель может быть эффективной вусловиях стабильной социальной среды и однотипных управленческихзадач и ситуаций.

Французский ученый А. Файоль - основоположникклассической школы - сформулировал 5 функций и 14 принципов, которые должны воплощаться в работе управленцев высшего звена.

Функции управления (по А. Файолю):

1. Планирование,

2. Организация,

3. Командование,

4. Координация,

5. Контроль.

Принципы управления (по А. Файолю) :

1) разделение труда (позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий);

2) власть (право отдавать распоряжения, власть немыслима без ответственности);

3) единство распорядительства (служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник);

4) единство руководства (один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель);

5) подчинение частных интересов общим (в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан);

6) дисциплина (повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению);

7) вознаграждение персонала (должно быть справедливым и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие);

8) централизация (должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств - необходимо найти степень централизации, наиболее благоприятную для предприятия);

9) иерархия ;

10) порядок (определенное место для каждого сотрудника и каждый сотрудник на своем месте);

11) справедливость (чтобы поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; т.к. справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием) ;

12) постоянство состава персонала (текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел);

13) инициатива (свобода предложения и осуществления планов);

14) единение персонала (сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений).

Файоль рассматривал управление как процесс, имеющий место во всех без исключения организациях - военных, государственных, промышленных, коммерческих и религиозных, - вне зависимости от иххарактера и размера.

Основной вклад классической школы в теорию государственного управления заключается в том, что она рассмотрела управление как универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанный функций. Однако приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах государственной деятельности . Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкойперспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации.

Школа «человеческих отношений» (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У Мэрфи), возникла в З0-е гг.ХХ в. вследствие того, что классический подход недостаточно осознавал роль человеческих отношений как основного элемента эффективности организации.

Главное внимание представители школы «человеческих отношений» уделяли анализу психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации. Однако дальнейшие исследования показали, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет большее значение, чем простая удовлетворенность работой.

Новый этап в развитии теории государственного управления начался в 1950-е гг. и продолжался до конца XX в. Наиболее влиятельными направлениями этого периода можно считать поведенческий (бихевиоральный), системный и ситуационный подходы.

Представители бихевиористского направления - Г.Саймон, Д.Макгрегор, Ф.Герцберг, Д.Томпсон, Д.Истон - стремились представить в качестве фундамента науки управления достижения современной социальной психологии и социологии , а также объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Таким образом, школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличался стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук . Основной целью этой школыв самых общих чертах было повышение эффективности организации засчет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.

В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и авторитета в государственном управлении. Особенно популярным поведенческий подход был в 1960-х гг. Его главный постулат состоит в том, что правильное применение науки о поведении будет способствовать повышению эффективности труда как отдельного служащего, так и системы государственного управления в целом.

В этот период получают широкое распространение системный и ситуационный подходы к государственному управлению.

Популярности системного подхода в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса . Применение теории систем к административно-государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно связаны с внешним миром. В настоящее время системный подход является одним из основных в теории государственного управления.

Однако теория систем сама по себе еще не может помочь руководителям определить, какие именно элементы административно- государственной организации как системы особенно важны. Поэтому логическим продолжением теории систем в начале 70-х годов ХХ в. Стал ситуационный подход , использующий возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям. Центральной идей этого подхода является анализ ситуации, т.е. конкретного набора обстоятельств, которые сильно влияют на данную административную организацию в данное конкретное время.

Последние десятилетия являются периодом интенсивного поиска оптимальных моделей государственного управления. В западных странах был предложен рецепт реорганизации государства в соответствии с лозунгом «сделать управление разновидностью бизнеса», позднее оформившийся в виде концепции нового государственного менеджмента (New Public Management).

Эта концепция явилась ответом на кризисные явления в государственном управлении, построенном на принципах бюрократии, иерарической организации, централизации, стабильности организации и государственной службы, единства управления, администрирования.

Особенности перехода к государственному менеджменту находят выражение в:

Приверженности к действию и изменению, а не устойчивости, определенной норме;

Принципе субсидиарности современной организации управления, которая должна быть ближе к клиенту, характеризоваться децентрализацией и относительной свободой всех его звеньев;

Активном выборе управленцем любого уровня сферы деятельности, которая служила бы общественным интересам и интересам конкретного человека;

Новом критерии эффективности деятельности системы государственного управления, ориентированного на качество услуг и рентабельность.

Феномен нового государственного менеджмента возник в рамках более широкого движения за «перестраивающееся правительство», которое началось в конце 1970-х годов в экономически развитых странах. Авторами концепции «Перестраивающегося правительства»(Reinventing Government - RG) являются Дэвид Осборн и Тэд Гэблер.

Основной идеей данной концепции является утверждение, что основное значение надо придавать такому изменению стимулов в государственном секторе, которые сделали бы процесс государственного управления более эффективным. Основные принципы концепции «перестройки правительства»:

Конкуренция между структурами, претендующими на предоставление услуг для правительства;

Наделение местных сообществ большими полномочиями;

Ориентация на конечный результат ;

Модель «сервисного государства », которая рассматривает граждан в качестве клиентов;

упреждение проблем вместо их разрешения;

Ориентация госструктур на зарабатывание денег, а не их трату ;

Децентрализация деятельности правительства;

Опора на рыночные механизмы в деятельности государственных структур.

Основные элементы нового государственного менеджмента:

Предпочтение рыночным механизмам управления государственным сектором;

Оценка деятельности системы государственного управления по результатам , представляющим ценность для потребителей;

Ориентация деятельности государственного аппарата на достижение целей развития, а не следование инструкциям;

Формирование конкурентных начал в государственном секторе;

Сокращение масштабов и ресурсов государственного управления (приватизация, децентрализация, деконцентрация);

Усовершенствование механизмов управления государственными финансами и бюджетом (аутсорсинг, конкурсный тендер);

Разделение полномочий и ответственности между государством и обществом.

Следует отметить и недостатки «нового менеджмента», которые оказались не менее значительными, нежели недостатки концепции «бюрократии как машины». К этим недостаткам относятся:

Злоупотребление инициативностью (усмотренческое поведение государственных служащих);

Распространение коррупции в государственных аппаратах тех стран, в которых отсутствует должный уровень административной культуры (в первую очередь, в переходных странах);

Не вся служебная деятельность государственных служащих и функции государственных органов являются клиентоориентированными. Агентская схема не универсальна и не отменяет традиционных схем управления, в частности внутренние отношения в государственном аппарате не являются агентскими;

Чрезмерное разрушение корпоративного сознания государственных служащих вследствие неограниченных переходов из других структур, в особенности из бизнес-сектора.

Сегодня происходит переход от концепции нового государственного менеджмента к описанию управленческой политики в категориях «Governance», что означает изменение методологических оснований теории ипрактики административных реформ. Общий смысл концепции «Governance» состоит в том, что государственное управление становится менее жестким, детализированными регламентированным; оно базируется, скорее, на горизонтальных,чем на вертикальных связях между государственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом.

К новому подходу относится понятие «качественное управление» (Good Governance), которое описывается по методологии, разработанной в структурах ООН и включает в себя следующие ключевые характеристики:

сотрудничество и совместная работа граждан и власти (Participatory);

Признание верховенства права (Rule of Law);

прозрачность власти и ее решений (Transparency)

Отзывчивость реагирования, оперативность (Responsiveness);

Ориентация на консенсус (Consensus Oriented);

Равенство и отсутствие дискриминации (Equity and Inclusiveness);

Результативность, эффективность и экономичность (Effectiveness and Efficiency);

подотчетность власти гражданам (Accountability).

В России теория государственного управления длительное время развивалась без самостоятельного дисциплинарного оформления, главным образом как учение о государстве и праве . Начиная с введения Петром I в 1722 г. знаменитой «Табели о рангах» все внимание сосредоточивалось на попытках повысить традиционно низкую эффективность государственного аппарата, преодолеть апатию чиновничества и крайнюю медлительность «вращения бюрократических колес».

В этой связи определенный интерес представляет программа рационализации государственной службы, предложенная в начале XIX в. М.М. Сперанским (1772–1839). Его план, в частности, предлагалсломать систему выслуги лет, заложенную в «Табель о рангах», и ввести образование и профессиональные качества чиновника как критерии его профессионального роста .

Однако наиболее интересные и оригинальные идеи появились во второй половине XIX - начале XX в. и связаны с развитием так называемой государственной школы.

В предреволюционные годы работы А.А. Богданова (1873-1928) предвосхитили некоторые идеи теории систем . В частности, в своем труде «Всеобщая организационная наука (тектология)» (1913-1917) он доказывал возможность высокого уровня обобщения разнообразных структурных отношений, что позволяло использовать количественные методы при решении организационных задач. Эти идеи в то время не были поняты и приняты научным сообществом.

В период социалистического строительства руководителями нашей страны была поставлена задача широкого изучения и внедрения в деятельность государственного аппарата идей научного менеджмента. Был создан ряд научно-исследовательских институтов и лабораторий, занимавшихся изучением научной организации труда и управления. Научное администрирование рассматривалось как часть научной организации труда. В соответствии с идеями американского инженера Фредерика Тэйлора и его последователей считалось, что нет барьеров на пути улучшения управления и превращения госаппарата в наиболее доступныйшироким народным массам институт.

В послевоенный период государственное управление изучалось, как правило, в рамках теории административного права, что не обеспечивало рассмотрение его собственно управленческих проблем. В 70 - 80-е гг. ХХ в. были предприняты попытки представить теорию государственного управления как раздел социологии или политической науки, что вызвало возражение юристов.

В начале ХХI в. основой для проведения административной реформы в России стал новый государственный менеджмент. В идеологии аминистративных реформ 2003–2010 гг. в России четко просматривается стремление заимствовать следующие элементы нового государственного менеджмента:

Управление по результатам,

Бюджетирование, ориентированное на результат, бизнес-планирование;

Измерение результатов деятельности органов исполнительной власти и государственных служащих на основе системы достоверных и проверяемых показателей;

Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства;

Развитие процедур передачи ряда государственных функций на подряд (аутсорсинг);

Разработка стандартов предоставления государственных услуг, на основе которых можно оценивать результативность деятельности каждого органа исполнительной власти;

Привлечение к работе государственных структур институтов гражданского общества.

Однако, как показывают исследования, в систему государственного управления России не были привнесены некоторые узловые элементы нового государственного менеджмента: децентрализация власти; вовлечение институтов гражданского общества, бизнеса в решении общественных проблем; расширение прав граждан с передачей функции контроля на низовой уровень управления. В результате общемировая схема проведения административных реформ в духе нового государственного менеджмента в России была реализована лишь отчасти.

В научной и учебной литературе постоянно встречаются и широко используются термины "государственное управление" и "государственное регулирование". В российских источниках, посвященных управлению не только в экономической, но и в политической и социальной сферах, слово "регулирование" в большинстве случаев связывается с государственным регулированием экономики. Ни научные источники, ни словари не содержат четких, убедительных разъяснений по поводу смысловых различий понятий "управление" и "регулирование" Райзенберг Б.А. Указ. соч.С. 17. .

Весьма точное определение управления дал Г.В. Атаманчук: управление - это целеполагающее, т.е. созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.) Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997.С. 29-30. .

Однако прежде чем определить понятие государственного управления, целесообразно рассмотреть вопрос о государственно-правовом характере управления и структуре теории государственного управления.

Государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления. Государственное управление субъективно, так как оно - плод мысли и действий людей (государственных служащих, должностных лиц). Ответственность за содержание управления должны нести те, кто является субъектом управления. Будучи субъективным по содержанию, государственное управление объективно детерминировано теми условиями и факторами, в рамках которых оно функционирует. Представляется состоятельным мнение о том, что механизм общественной детерминированности государственного управления его общественно-политической природой можно выразить следующим образом: природа-цели - функции-структура-процесс-принципы.

Общая теория государственного управления состоит из следующих необходимых элементов:

• 1) целей и задач государственного управления;
• 2) соотношения функций управления с другими функциями государственной деятельности;
• 3) взаимодействия органов государственного управления с другими органами государства - парламентом, правительством, судами;
• 4) организации государственного управления и его системы;
• 5) роли и назначения человека в государственном управлении, т.е. значение персонала управления.

Основными областями теории государственного управления являются:

• 1) персонал управления (публичная служба);
• 2) руководство и взаимодействие в управлении;
• 3) бюджет;
• 4) организация, планирование;
• 5) информация и информационные технологии;
• 6) законодательство Бажин И. Методика оценки деятельности органов исполнительной власти // Государственная служба. М., 2009. N1.С. 77. .

К определению понятия "государственное управление" можно подходить с разных точек зрения. Иногда управление определяется как такая государственная деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством. Классическая же дефиниция определяет управление как деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, которая осуществляется вне границ законотворчества и правосудия. Это так называемое негативное определение государственного управления выделяет и связывает воедино такие явления и институты, как государственное управление и правительство в качестве исполнительного органа единой государственной власти (а также других органов исполнительной власти) и органов местного самоуправления, реализующих в определенном объеме функции государственного управления (для чего государство делегирует им необходимые полномочия).

Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание - целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния, т.е. обеспечения ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, т.е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств Елисеенко В.Ф. Агентства в системе исполнительной власти. М., 2004.С. 14. .

Все виды государственной деятельности по их месту в системе реализации государственной власти, содержанию и формам выражения можно разделить на три группы.

Родовые консолидированные формы государственной деятельности, осуществляемые государственными органами законодательной, исполнительной и судебной власти, принято именовать ветвями государственной власти. По своему внутреннему содержанию деятельность органов каждой из этих трех ветвей власти является сложной и консолидированной, так как включает в себя несколько форм, но лишь одна из которых есть главная и определяющая. Так, для представительных (законодательных) органов власти главным и определяющим видом их деятельности является законодательная, хотя Федеральное Собрание осуществляет свою деятельность и в иных видах, таких как импичмент, объявление амнистии, участие в решении кадровых вопросов о назначении на должность и освобождении от должности некоторых высших должностных лиц государства. Точно так же для органов исполнительной власти основной и определяющий вид деятельности - управленческая исполнительно-распорядительная деятельность, хотя они осуществляют и другие виды государственной деятельности: представительскую деятельность РФ в иностранных государствах, различные формы участия в законотворческой деятельности, разработке доктрин внешней и внутренней политики.

Видовые специализированные формы государственной деятельности являются производными от трех родовых ветвей государственной власти. К ним относятся, например, реализация прокурорской власти, деятельность Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека и его аппарата, органов Центризбиркома и некоторых других звеньев системы государственного аппарата. Осуществляемые этими органами специализированные виды государственной деятельности также предусмотрены в действующей Конституции РФ и в деталях регулируются специальными федеральными законами Крылов Б.С. Разделение власти: система сдержек и противовесов // Журнал Российского права. 2008. № 6.С. 79. .

Функциональные формы государственной деятельности, содержанием которых являются специфические функции различных правоохранительных и иных государственных органов, осуществляющих следствие, дознание, оперативно-розыскную деятельность, а также многочисленные и разнообразные специальные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения.

Организацию всех вышеназванных видов государственной деятельности сопровождает, обеспечивает или обслуживает организационная управленческая деятельность, что усложняет полное определение предмета административного права, рассматриваемого в следующей главе.

государственное управление теория

Государственное управление как основная, определяющая форма реализации исполнительной власти и вид государственной деятельности имеет ряд признаков. Главный из них, отражающий суть и социальное предназначение государственного управления, заключается в практически организующем характере этого вида государственной деятельности. Предназначение государственного управления состоит в желании, умении и способности органов исполнительной власти организовать практическое исполнение общих предписаний и норм федеральных органов и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов руководителей субъектов Федерации, указов Президента РФ Столяров М.В. Компетенция власти: разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. М., 2007.С. 37.

Второй признак государственного управления - его непрерывный и циклический характер, что объективно обусловлено непрерывностью общественного производства и потребления в самом широком смысле этого слова. Все другие виды государственной деятельности, связанные с реализацией законодательной, судебной, прокурорской и других разновидностей государственной власти, носят прерывистый характер, тогда как государственное управление осуществляется постоянно, непрерывно. Завершается один цикл управленческого процесса, начинается, продолжается и завершается другой.

Третьим признаком государственного управления является исполнительно-распорядительный характер этого вида государственной деятельности. Этот признак отражает особенности исполнительской деятельности органов государственного управления и их должностных лиц по практической реализации общих требований и предписаний законов и актов президентской власти.

Четвертый признак заключается в том, что государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера, т.е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого "принуждающего" управления (например, назначение административных наказаний, применение мер административного предупреждения или административного пресечения).

Пятый признак - государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т.е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последние годы появились новые формы организации - горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъектов управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами исполнительной власти, заключении публичных (административных) договоров.

Органы государственного управления исполняют требования законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти через систему исполнительно-распорядительных управленческих действий, которые выражаются в принимаемых ими административно-правовых актах и организационно-исполнительских действиях. Они исполняют законы, распоряжаясь.

Таким образом, исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что государственное управление представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой передает, воспринимает и преобразует регулирующие воздействия таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь.

Вера в возможность улучшения общества служила краеугольным камнем эпохи модерна.

И. Валлерстайн

В результате изучения данной главы бакалавр должен:

• знать об основных исторических предпосылках формирования и главных этапах развития теории государственного управления, ее особенностях как дисциплины специализации;
• уметь оперировать понятиями "идеальная бюрократия" М. Вебера, "классическая школа государственного управления", "школа человеческих отношений", кейнсианство, монетаризм, информационное государство;
• владеть основными теоретическими постулатами государственного управления.

Исторические предпосылки формирования теории государственного управления

Теория государственного управления является одним из наиболее важных и перспективных направлений современной политической мысли. Вычленение политической сферы из целостного, неразделенного человеческого социума, отделение мира политического от экономической, социальной и духовной подсистем произошло довольно поздно. Первоначально политические феномены изучались в рамках господствующих социокультурных парадигм в связи с общим комплексом общественных явлений.

В течение почти двух тысячелетий – со времен Античности и вплоть до XVIII столетия – все знания о социальных явлениях были единой целостной системой. Однако уже Аристотель (384–322 до н.э.) придавал учению о государственном управлении самодовлеющее значение. Вся общественная жизнь, по его мнению, укладывалась в рамки политической жизни и ставилась на службу государству. Он подчеркивал: "...поскольку паука о государстве пользуется остальными науками как средствами и, кроме того, законодательно определяет, какие поступки следует совершать и от каких воздерживаться, то ее цель включает, видимо, цели других наук, следовательно, эта цель и будет высшим благом для людей" .

Античные философы рассматривали возникновение государства как естественный процесс усложнения форм общежития людей. патриархальной теории государства . Аристотель одним из первых предложил такую гипотезу: вначале люди объединились в семьи, затем несколько семей образовали селение, на завершающей стадии этого процесса возникло государство как форма общежития граждан, использующих политическое устройство и подчиняющихся власти закона. Аристотель подчеркивал: во всех людей природа вселила стремление к государственному общению и первый, кто это общение организован, оказал человечеству величайшее благо. В рамках патриархальной теории государство рассматривается как большая семья, где отношения правителя и его подданных отождествляется с отношениями патриарха – главы рода и членов его семьи.

Кризис классического полиса заставил античных философов обратиться к проблеме укрепления государственной власти – гарантии согласия и порядка в обществе. Учитель Аристотеля Платон (427–347 до н.э.) делает особый акцент на высшей цели государственного управления – достижении целостности общества через обеспечение согласия всех общественных сословий. Он подчеркивает: "Мы еще вначале, когда основывали государство, установили, что делать это надо непременно во имя целого. Так вот это целое и есть справедливость..."

Самой опасной тенденцией, разрушающей государственное управление, Платон считал стремление некоторых общественных групп отходить от служения общему благу, узурпируя общественные функции для извлечения личной выгоды. Так, в идеальном государстве Платона стражи, ведающие безопасностью, не должны были пользоваться золотом и серебром и даже не могли прикасаться к ним, украшаться ими или пить из золотых и серебряных сосудов.

Платон предупреждал: "...чуть заведется у них собственная земля, дома, деньги, как сейчас же из стражи станут они хозяевами и землевладельцами; из союзников остальных граждан сделаются враждебными или владыками; ненавидя сами и вызывая к себе ненависть, питая злые умыслы и их опасаясь, будут они все время жить в большом страхе перед внутренними врагами, чем перед внешними, а в таком случае и сами они, и все государство устремятся к своей скорейшей гибели" .

Но самым большим злом для государственного управления Платон считал олигархию, которую он определял как государственный строй, основывающийся на имущественном цензе: у власти там богатые, а бедняки не участвуют в правлении общественными делами. Установление имущественного ценза становится законом и нормой олигархического строя, и чем более строй олигархичен, тем выше имущественный ценз. Такого рода государственный порядок держится на применении вооруженной силы. Платон с возмущением писал о том, что в олигархиях возведены на трон алчность и корыстолюбие и, кроме богатства и богачей, ничто не вызывает восторга и почитания, а честолюбие направлено лишь на стяжательство и на все, что к этому ведет .

В Средние века процесс возникновения государства стали рассматривать в рамках религиозного мировоззрения как учреждение института земной власти, установленной Богом. Эта концепция получила название теологической теории государства . Современный католицизм считает своим официальным учением о государстве взгляды Фомы Аквинского (1225–1274), который призывал людей к повиновению государственной власти, связанной божественными законами. Философ развивал концепцию двух градов – земного и небесного, божьего, сформулированную Блаженным Августином (354–430). В духе христианского учения здесь предпринята попытка разграничения авторитета государства и церкви: "отдавайте кесарево кесарю, а Божие Богу" (Мф. 22:21).

Известный русский политический философ С. Н. Булгаков, оценивая этот период в истории, справедливо подчеркивал, что раскол общественной жизни на светскую и церковную внес серьезный разлад и "двойную бухгалтерию" даже в души тех, кто вполне сознавал всю историческую относительность и внутреннюю ненормальность такого раздвоения. За свою консервативную "охранительную" позицию невмешательства в государственную политику и общественную жизнь с нравственными критериями средневековая церковь поплатилась, с одной стороны, гуманистическим отторжением от нее наиболее деятельной ее части, с другой – своим собственным оскудением, угасанием творческого духа .

Новым пониманием государственного управления отмечена эпоха так называемого Позднего Возрождения. Итальянский мыслитель Никколо Макиавелли (1469–1527) впервые рассматривает государственное администрирование в технологическом ключе, т.е. как технологии государственной власти. Технологический подход к государственному управлению предполагает, что критерий эффективности ставится выше моральных норм и правил. Для Макиавелли специалист в области государственного управления – это эксперт, предлагающий полезные технологические рецепты соискателям государственной власти. Философ исходит из того, что государственная власть может менять своих владельцев, переходить из рук в руки. Рецепты государственного управления Макиавелли адресует "новому государю", стремящемуся удержать власть, которую постоянно оспаривают все новые соискатели: "Трудно удержать власть новому государю. И даже наследному государю, присоединившему новое владение – так что государство становится как бы смешанным, – трудно удержать над ним власть прежде всего вследствие той же естественной причины, какая вызывает перевороты во всех новых государствах. А именно: люди, веря, что новый правитель окажется лучше, охотно восстают против старого, но вскоре на опыте убеждаются, что обманулись, ибо новый правитель всегда оказывается хуже старого" .

Инструментальной наукой государственного управления, согласно Макиавелли, должны овладеть не философы, а политические профессионалы, превыше всего ставящие политическую эффективность как таковую. С его точки зрения, "новый государь" не должен следовать заповедям морали: если нужно, он должен отступать от добра и пользоваться этим умением смотря по обстоятельствам. Для осуществления своего господства "новый государь" может использовать любые средства: "по возможности не удаляться от добра, но при надобности не чураться и зла". Убийства из-за угла, интриги, заговоры, отравления и другие коварные средства Макиавелли рекомендовал широко использовать в деле завоевания и удержания государственной власти. Именно поэтому его имя стало в государственном управлении синонимом коварства и аморализма, и когда сегодня говорят о макиавеллизме, имеют в виду именно низкие нравственные качества людей.

Макиавелли делил государей на львов и лис. Львы храбры и бесстрашны, но они могут вовремя не заметить опасности, поэтому в государственном управлении больше преуспевают лисы – "изрядные обманщики и лицемеры". В глазах людей они являются сострадательными, верными слову, милостивыми, искренними, благочестивыми, но внутренне сохраняют способность проявлять прямо противоположные качества, если эго необходимо.

Макиавелли писал: "Итак, из всех зверей пусть государь уподобится двум: льву и лисе. Лев боится капканов, а лиса – волков, следовательно, надо быть подобным лисе, чтобы уметь обойти капканы, и льву, чтобы отпугнуть волков. Тот, кто всегда подобен льву, может не заметить капкана. Из чего следует, что разумный правитель не может и не должен оставаться верным своему обещанию, если это вредит его интересам и если отпали причины, побудившие его дать обещание. Такой совет был бы недостойным, если бы люди честно держали слово, но люди, будучи дурны, слова не держат, поэтому и ты должен поступать с ними так же. А благовидный предлог нарушить обещание всегда найдется. Примеров тому множество: сколько мирных договоров, сколько соглашений не вступило в силу или пошло прахом из-за того, что государи нарушали свое слово, и всегда в выигрыше оказывался тот, кто имел лисью натуру. Однако натуру эту надо еще уметь прикрыть, надо быть изрядным обманщиком и лицемером, люди же так простодушны и так поглощены ближайшими нуждами, что обманывающий всегда найдет того, кто ласт себя одурачить...

Надо являться в глазах людей сострадательным, верным слову, милостивым, искренним, благочестивым – и быть таковым в самом деле, но внутренне надо сохранять готовность проявить и противоположные качества, если это окажется необходимо" .

В конце XIX столетия немецкий философ Фридрих Ницше (1844–1900), во многом следуя традициям макиавеллизма, создал концепцию сверхчеловека – "великого человека толпы", способного осуществлять государственное управление, используя самые низменные человеческие страсти и пороки. Неудивительно, что во время Второй мировой войны фашистские лидеры стремились опереться на философию Ницше для оправдания бесчеловечной государственной политики третьего рейха. Ницше был убежден в том, что государственное управление должно опираться на насилие и использовать технологии пропаганды и манипуляции общественным сознанием. В каждом человеке прежде всего гнездится колоссальный эгоизм, который с величайшею легкостью перескакивает границы права, о чем в мелочах свидетельствует обыденная жизнь, а в крупном масштабе – каждая страница истории и государственного управления. По мнению философа, в основе общепризнанной необходимости столь тщательно оберегаемого европейского равновесия лежит сознание, исповедание того факта, что человек есть хищное животное, наверняка бросающееся на слабейшего, который ему подвернется. Но к безграничному эгоизму человеческой натуры еще присоединяется более или менее существующий в каждом человеке запас ненависти, гнева, зависти, желчи и злости, накопляясь, как яд в отверстии змеиного зуба, и ожидая только случая вырваться на простор, чтобы потом свирепствовать и неистовствовать, подобно сорвавшемуся с цепи демону.

Ф. Ницше дал политическим технологам "легкий рецепт" производства у руля государственного управления "великого человека толпы" . Согласно Ницше, "при всяких условиях нужно доставлять толпе то, что ей весьма приятно, или сначала “вбить ей в голову”, что то или иное было бы приятно, и затем дать ей это. Но ни в коем случае не сразу; наоборот, следует завоевывать это с величайшим напряжением или делать вид, что завоевываешь. Толпа должна иметь впечатление, что перед ней могучая и даже непобедимая сила воли; или по крайней мере должно казаться, что такая сила существует. Сильной волей восхищается всякий, потому что ни у кого ее нет, и всякий говорит себе, что, если бы он обладал ею, для нее и для его эгоизма не было бы границ. И если обнаруживается, что такая сильная воля осуществляет что-либо весьма приятное толпе, вместо того чтобы прислушиваться к желаниям своей алчности, то этим еще более восхищаются и с этим поздравляют себя. В остальном такой человек должен иметь все качества толпы: тогда она тем не менее будет стыдиться перед ним, и он будет тем более популярен. Итак, пусть он будет насильником, завистником, эксплуататором, интриганом, льстецом, пролазой, спесивцем – смотря по обстоятельствам" .

Основатель и глава итальянской фашистской партии Бенито Муссолини (1883–1945) в своей работе "Доктрина фашизма" (1932) во многом конкретизировал философские положения Ницше, используемые в практике государственного строительства. Муссолини писал: "Фашистское Государство является воплощенной волей к власти и управлению. Римская традиция здесь – идеал силы в действии. Согласно учению фашизма правительство представляет собой не столько то, что выражено в территориальных и военных терминах, сколько то, что выражается в терминах моральности и духовности. О нем надо думать как об империи, т.е. как о нации, которая прямо или косвенно правит другими нациями, не имея желания завладеть ни единым квадратным ярдом территории. Для фашизма подъем империи, т.е. расширение нации, является сущностным проявлением жизнеспособности и противоположностью признакам упадка. Люди, которые возвышаются или поднимаются вновь после периода упадка, – всегда империалисты; любое отступление есть признак упадка и смерти" .

По одновременно в науке государственного управления развивается и другая концепция государственной власти, основанная на принципах гуманизма и демократии. Французские и английские философы эпохи Просвещения заложили основы конституционализма и разделения властей в государственном управлении, создав "систему сдержек и противовесов". Французский философ-энциклопедист Шарль Луи Монтескье (1689–1755) провозгласил, что свободное развитие может быть обеспечено лишь в том случае, если власть в государстве будет разделена на три обособленные ветви, каждая из которых станет сдерживать и уравновешивать другие. В книге "О духе законов" (1748) Монтескье сформулировал концепцию, вошедшую в золотой фонд современной политической науки как теория разделения властей:

"Политическая свобода может быть обнаружена только там, где каждый человек, наделенный властью, склонен злоупотреблять сю и удерживать в своих руках власть до последней возможности... Для того чтобы предупредить подобное злоупотребление властью, необходимо, как это вытекает из самой природы вещей, чтобы одна власть сдерживала другую. Когда законодательная и исполнительная власти объединяются в одном и том же органе... не может быть свободы. С другой стороны, не может быть свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной. И наступает конец всему, если одно и то же лицо или орган, дворянский или народный по своему характеру, станет осуществлять все три вида власти" .

В Новое время широкое распространение получила договорная теория происхождения государства, или теория общественного договора, которую развивали Жан Жак Руссо (1712–1778) во Франции, Томас Гоббс (1588–1679) в Англии, А. Н. Радищев (1749–1802) в России. Согласно теории общественного договора люди, пребывавшие первоначально в естественном (догосударственном) состоянии, решили сознательно создать государство (заключить договор), чтобы надежно обеспечить для всех основные права и свободы. При этом Т. Гоббс полагал, что общественный договор заключался между правителями и подданными как договор подчинения, а Ж. Ж. Руссо, напротив, утверждал, что договор имел место между самими гражданами как договор объединения. Именно соглашение людей есть основа законной власти, ибо каждый из договаривающихся подчиняется общей воле и в то же время выступает одним из участников этой воли.

В русле договорных теорий происхождения государства английский философ Джон Локк (1632–1704) развивает концепцию либерального государственного управления , где гражданское общество стоит впереди государства. Единственный путь, посредством которого кто-либо отказывается от своей естественной свободы и надевает на себя узы гражданского общества, – это соглашение с другими людьми об объединении в сообщество, для того чтобы удобно, благополучно и мирно совместно жить, спокойно пользуясь своей собственностью и находясь в большей безопасности, чем кто-либо, не являющийся членом общества .

Главный либеральный принцип государственного управления: не человек для общества, а общество для человека. Государственное управление должно контролироваться гражданским обществом, при этом абсолютной ценностью признается свободная личность, и эффективность государственного управления оценивается в соответствии с тем, насколько последовательно и эффективно оно выражает интересы личности.

Несомненно, такой проект государственного управления можно оценить как либеральный антропоцентризм – проповедь идеологии свободного индивидуализма.

В России либеральную теорию государственного управления поддерживал правовед, философ и историк Б. Н. Чичерин (1828–1904), который полагал, что высшей формой развития государства является конституционная монархия. Если разграничить полномочия между монархом, аристократией и демократией, то может сформироваться справедливое государственное устройство. Чичерин предлагал снизить имущественный ценз и допустить широкие слои общества к избирательному процессу, что должно было привести к развитию демократических элементов управления. Согласно убеждениям Чичерина, конституционная монархия может способствовать развитию местного самоуправления, причем последнее должно быть построено на исконных общественных традициях. Общину Чичерин воспринимал как корпоративный союз , который предшествовал возникновению государства. Компетенция общины в современном государстве, по мнению философа, должна быть разделена на дела местные (самоуправление) и дела государственные. Отношения государства и общины оформляются как юридические : устанавливается баланс власти между государством и гражданским обществом. Таким образом, Б. Н. Чичерин был сторонником юридической (смешанной) модели местного самоуправления.

Интересно, что рамках либеральной традиции в России развивались и еще две версии местного самоуправления – общественная и государственная.

Известный юрист В. Н. Лешков (1810–1881) и общественный деятель и писатель А. И. Васильчиков (1818– 1881) были сторонниками общественной теории самоуправления, согласно которой все местные дела должны быть отделены от государственного управления. И Лешков, и Васильчиков были убеждены в том, что в России нельзя копировать европейский опыт самоуправления, поскольку исторические традиции русской общины сильно отличаются от европейского опыта. По их мнению, в России земские учреждения должны составлять особую систему, при этом в органах самоуправления станут действовать общественные союзы, к которым приравнивались сельские волости, магистраты и городские думы. Васильчиков предлагал также создать административные округа – уездные и губернские земские учреждения, в которых станут действовать представители местного общества .

Современные исследователи считают, что А. И. Васильчиков предложил хозяйственную теорию самоуправления (как особый вариант общественной теории), поскольку он не только отделял местное самоуправление от государственного управления, но и рассматривал самоуправляющуюся общину как самостоятельный хозяйственный субъект права, осуществляющий коммунальную деятельность, целью которой является удовлетворение основных потребностей местного населения.

Сторонниками государственной теории самоуправления в России были юрист А. Д. Градовский (1841–1889) и экономист В. П. Безобразов (1828–1899). Они полагали, что особых местных дел и вопросов не существует: если государство передает часть своих полномочий местному населению, то население должно действовать на правах органа государственной власти. Неэффективность местного самоуправления они как раз и объясняли тем, что коммунальные органы не обладают государственным статусом и не имеют реальной власти. С этой точки зрения местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой юридических гарантий, которые, создавая децентрализацию, вместе с тем обеспечивают связь органов местного государственного управления с дайной местностью и ее населением .

Марксистская теория происхождения государства в противовес либерализму, видевшему приоритеты государственного управления в развитии гражданского общества, рассматривала государство как политическую организацию экономически господствующего класса для подавления сопротивления сто классовых противников. Согласно Карлу Марксу (1818–1883) и Фридриху Энгельсу (1820–1895), государство возникло на определенном уровне развития производительных сил, когда общественное разделение труда привело к возникновению частной собственности, имущественного неравенства людей и расколу общества на антагонистические классы. Экономикоцентризм марксистской концепции государства состоит в том, что экономический базис общества – совокупность общественных отношений – признается первичным и определяющим, а политическая и идеологическая надстройка призвана следовать за ним. Основу развития общественно-экономических формаций составляют сменяющие друг друга азиатский, рабовладельческий, феодальный и буржуазный способы производства, которым соответствуют определенные типы государственного устройства. Высшей общественно-экономической формацией провозглашался коммунизм, при достижении которого государство отмирает, сменяясь общественным самоуправлением.

Ленинская версия марксистского государства как Республики Советов получила свое наиболее полное воплощение в бывшем СССР. Советы представляли собой выборные органы государственного управления, но при этом провозглашалась определяющая и направляющая роль КПСС. В советском государстве принятие всех государственных решений происходило на уровне высшего политического руководства, существовала государственная собственность на основные средства производства, государство непосредственно участвовало в управлении деятельностью ведущих предприятий, развивался институт государственного планирования (Госплан), определявший ценовую и тарифную политику и перспективы развития всех отраслей экономики. Советская система предполагала концентрацию всех трех ветвей власти в руках партии (КПСС), которая обладала правом распределения всех ключевых должностей в законодательном, исполнительном и судебном аппарате. Распад СССР в 1991 г. послужил началом перехода от советской системы государственного управления к формированию в России современного демократического государства.

Основные положения классической теории правового государства , сформулированные немецким философом Иммануилом Кантом (1724–1804), сохранили свою силу и значение до наших дней. Согласно Канту, правовое государство, в отличие от деспотического или полицейского, само себя ограничивает определенным комплексом постоянных норм и правил. Атрибутами правового государства , по И. Канту, являются:

• 1) основанная на законе свобода каждого не повиноваться иному закону, кроме того, на который он дал свое согласие;
• 2) гражданское равенство – признавать стоящим выше себя только того в составе народа, на кого он имеет моральную способность налагать такие же правовые обязанности, какие этот может налагать на него;
• 3) гражданская самостоятельность – в правовых делах гражданская личность не должна быть представлена никем другим .

В правовом государстве только законно избранное правительство имеет право применить силу в качестве принуждения. Правительственная монополия на силу означает единый, обязательный для всех порядок, уничтожение неравенства и разнообразие прав, которые зависели бы от социального, наследственного или иного статуса. По справедливому замечанию немецкого правоведа Рудольфа Иеринга (1818–1892), право никогда не может заменить или вытеснить основной стихии государства – силы: "Слабость власти есть смертельный грех государства". Однако сила государства законна лишь в том случае, если она применяется в строгом соответствии с правом. Политическая власть должна реализовывать право. Что это означает в действительности?

Государство, издавшее закон, обязано уважать этот закон до тех пор, пока он существует и продолжает действовать, хотя оно вправе его пересмотреть и даже отменить. Это и есть режим законности , в котором праву отводится роль определения границ свободы. Философ И. А. Ильин определял правопорядок как "живую систему взаимно признаваемых прав и обязанностей". Отстаивая свои права, человек желает их признания и соблюдения со стороны других людей. Вместе с тем он вменяет и себе в обязанность признавать и соблюдать права других. Правовое государство цементирует не угроза применения санкций, а именно согласие большинства граждан добровольно исполнять предписания законов.

Правовое государство предполагает определенные условия для своего утверждения: народ в целом и каждый гражданин в отдельности должны созреть для восприятия идеи верховенства закона во всех областях человеческой жизни. Важно, чтобы каждый осознал не только пределы своих интересов и прав, но также пределы своей ответственности и обязанности к самоограничению, что приобретается в результате длительного исторического опыта.

Русский философ и историк П. И. Новгородцев заметил: если демократия открывает широкий простор свободной игре сил, проявляющихся в обществе, то необходимо, чтобы эти силы подчиняли себя некоторому высшему, обязывающему их началу. Свобода, отрицающая начало общей связи и солидарности всех членов общества, понятие власти и авторитета, приходит к самоуничтожению и разрушению основ государственной жизни, а это неизбежно ведет к анархии и в конечном счете – к той или иной форме деспотизма.

"Свобода – это право делать то, что позволяют законы" (Ш. Л. Монтескье). В правовом государстве законы имеют равную силу для всех членов общества без исключения. "Даже величайшие заслуги перед государством не являются основанием для неприкосновенности власти индивидуума", – утверждал немецкий философ Карл Ясперс (1883–1969). В правовом государстве именно закон служит невидимой границей между коллективом и индивидуумом. И. Кант дал классическое обоснование этому положению: каждый гражданин должен обладать той же возможностью принуждения в отношении властвующего к точному и безусловному исполнению закона, что и властвующий в его отношении к гражданину. Таким образом, законодатель так же подзаконен, как и отдельный гражданин. Подзаконность государственной власти дополняется признанием за отдельной личностью неотъемлемых и неприкосновенных прав.

Личные права и свободы – это возможности человека, ограждающие от незаконного и нежелательного вмешательства в его личную жизнь и внутренний мир, призванные обеспечить существование, своеобразие и автономию личности. Все нрава, принадлежащие человеку, в равной степени являются личными, тем не менее в узком смысле слова под личными правами понимается лишь часть прав, непосредственно защищающих личную жизнь и свободу каждого человека. К ним относятся права на жизнь, личную неприкосновенность, уважение, защиту чести и достоинства, свободу совести, неприкосновенность жилища, свободу передвижения и выбор места жительства и др.

Например, содержание права на неприкосновенность личности раскрывается в определении исключительных условий, при которых возможны ограничение и лишение свободы, в установлении строжайшего запрета насилия, пыток, жестокого и унижающего человеческое достоинство обращения, в добровольности медицинских, научных и иных опытов в отношении здоровья человека, наконец, в реализации презумпции невиновности. Это означает, что обвиняемый в преступлении считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, неустранимые сомнения в виновности толкуются в пользу обвиняемого, а доказательства, полученные с нарушением закона, признаются не имеющими юридической силы.

Неприкосновенность личности обеспечивается законными рамками полномочий органов власти правового государства. Принцип неприкосновенности личности дополняется неприкосновенностью жилища и переписки.

Социально-экономические права и свободы – это возможности личности в сфере производства и распределения материальных благ, призванные обеспечить удовлетворение экономических и тесно связанных с ними духовных потребностей и интересов человека. К числу социально-экономических прав и свобод относятся права на труд, отдых, социальное обеспечение, жилище, право наследования и др. Например, право на отдых состоит в том, что всем без исключения работающим по найму в государственных, общественных или частных организациях гарантируются ограниченная законом продолжительность рабочего времени, еженедельные выходные дни, а также оплачиваемый ежегодный отпуск.

Культурные права и свободы – это возможности человека пользоваться духовными, культурными благами и достижениями, принимать участие в их создании в соответствии со своими склонностями и способностями. К числу таких прав относятся право на пользование достижениями культуры; на образование; свобода научного, технического и художественного творчества.

Политические права и свободы личности – это возможности человека, обеспечивающие его политическое самоопределение и свободу, участие в управлении государством и обществом. К ним относятся право на объединение; свобода митингов, шествий, демонстраций; право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления; право на равный доступ к любым государственным должностям; право участвовать во всенародных обсуждениях и голосованиях (референдумах) и др. Например, право на объединение (свобода ассоциаций) означает возможность свободного создания политических и общественных организаций, добровольность вступления и выхода из них.

Защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства, однако и гражданин, в свою очередь, несет ответственность перед государством: он обязан соблюдать законы, платить налоги, сохранять природу и окружающую среду. Защита Отечества также является долгом и обязанностью гражданина.

Некоторые идеи и формулы правового государства впервые получили свое законодательное закрепление в Конституции США 1787 г. и в Декларации прав человека и гражданина, провозглашенной Великой французской революцией 26 августа 1789 г. Выделим несколько положений, зафиксированных в Декларации:

• – свобода состоит в возможности делать то, что не приносит пред другому;
• – закон есть выражение общей воли; все граждане имеют право участвовать лично или через своих представителей в его образовании;
• – все, что не запрещено законом, то дозволено, и никто не может быть принужден к действию, не предписываемому законом.

В научный оборот термин "правовое государство" ввели немецкие юристы Р. Моль и К. Велькер в первой трети XIX столетия. В России идеи правового государства развивали В. А. Кистяковский, С. А. Котляревский, В. М. Гессен.

В XX столетии с развитием международной интеграции классическая концепция правового государства была дополнена идеей о необходимости подчинения национальных правовых систем праву мирового сообщества. Многие европейские государства приняли решение о приоритете международного права. Это означает, что в случае расхождения закона страны с международным договором суды обязаны руководствоваться положениями международного договора. Таким образом, к числу отличительных признаков правового государства политологи относят теперь не только верховенство закона, но и его соответствие международному праву.

Итак, среди основных характеристик правового государства можно выделить: а) приоритет прав человека; б) свободный, независимый суд; в) принцип верховенства конституции (основного закона) по отношению ко всем другим законам; г) взаимная ответственность гражданина и государства; д) принцип разделения властей; е) приоритет норм международного права.

Идеи правового государства находят свое выражение в конституциях современных государств. Так, Основной закон ФРГ гласит: "Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие – законом и правом". Конституция РФ (ст. 1) свидетельствует:

Там же. С. 335-339. Монтескье Ш. Л. О духе законов // Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. М., 1955. С. 159–160.

Локк Дж. Два трактата о правлении // Антология мировой политической мысли. Т. 1. С. 361.

См.: Васильчиков Л. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских общественных учреждений: в 3 т. СПб., 1870. Т. 2. С. 21-23.

См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М., 1928. С. 234– 235.

См.: Кант И. Критика практического разума. СПб., 1995. С. 355.